Heute hat der EuGH in der Rechtssache C-519/20 eine weitere Entscheidung zum deutschen Abschiebungshaftrecht verkündet. Nachfolgend ein paar Anmerkungen von mir zum Verfahren allgemein (I.) und im Besonderen (II.), daran abschließend dann ein kurzer Rück- und Ausblick (III.). Die wichtigsten Aussagen des EuGH sind in kursiver Schrift gehalten.
I.
Verkürzt gesagt ging es im hiesigen Verfahren darum, wie Abschiebungshaftgefangene unterzubringen sind. Maßstab ist hier die Richtlinie 2008/115, nachfolgend als „Richtlinie“ zitiert. Entsprechende Unterbringungsfragen stellen sich in der Bundesrepublik Deutschland immer wieder. Bereits 2014 hatte die Große Kammer des Gerichtshofs auf Vorlagen aus Deutschland in der Rechtssache Bero u.a. (C-473/13) geklärt, dass Abschiebungsgefangene getrennt von Strafgefangenen in eigenen Einrichtungen unterzubringen sind. Dies verlange das in Art.16 der Richtlinie niedergelegte Trennungsgebot. 2020 entschied dann die erste Kammer des Gerichtshofs erneut auf Vorlage aus Deutschland im Verfahren C-18/19, dass sog. „Gefährder“ zur Sicherung der Abschiebung in einer gewöhnlichen Haftanstalt getrennt von Strafgefangenen untergebracht werden dürfen. Im jetzt auf Vorlage des Amtsgerichts Hannover entschiedenen Verfahren ging es erneut um Fragen des Trennungsgebots. Hintergrund ist die in der Bundesrepublik Deutschland im Sommer 2019 mit dem sog. Geordneten-Rückkehr-Gesetz (auch als „Hau-ab-Gesetz“ bekannt) in §62a I AufenthG eingeführte Regelung, die es erlaubt, Abschiebungsgefangene bis 30. Juni 2022 zusammen mit Strafgefangenen in ein und derselben Einrichtung unterzubringen.
II.
Das durch die Richtlinie vorgegebene Trennungsgebot dient nach ganz herrschender Meinung dazu, Abschiebungsgefangene vor unnötigen und damit unverhältnismäßigen nachteiligen Auswirkungen der Inhaftierung zu schützen. Art.18 Abs.1 besagt, dass von diesem Grundsatz nur in unvorhersehbaren Notlagen und nur für den Zeitraum, solange diese außergewöhnliche Situation anhält, abgesehen werden darf.
Ob diese Voraussetzungen in Deutschland vorlagen/vorliegen, lässt der EuGH in der heutigen Entscheidung offen. Eine solche Prüfung obliege dem einzelnen Haftrichter, so der EuGH (vgl. Rn.64, 68ff und Leitsatz Nr.2 und 3). Entgegen der Auffassung der Bundesregierung gibt es hier also keinen justizfreien Raum!
Um dem Haftrichter die Arbeit zu erleichtern stellt der EuGH in der Entscheidung einige Kriterien auf, die bei der Prüfung einer „Notlage“ zu beachten sind:
1. Die Gesamtzahl aller ausreisepflichtigen Drittstaatsangehörigen oder gar neu ankommenden Migranten und ihr Verhältnis zu den in speziellen Hafteinrichtungen vorhandenen Haftplätzen spielt keine unmittelbare Rolle dafür, ob eine Notlage im Sinne des Art.18 Abs.1 der Richtlinie vorliegt (Rn.72).
Bewertung:
Aus hiesiger Sicht kommt es also – wenn überhaupt – entscheidend auf die Zahl der zu inhaftierenden Ausreisepflichtigen an. Hierzu fehlen bislang hinreichende und belastbare Angaben. Es ist zudem allgemein bekannt, dass einzelne Bundesländer ganz unterschiedlich vom Instrumentarium der Abschiebungshaft Gebrauch machen. So wurden zum Beispiel im Bundesland Bayern im Jahr 2019 knapp 1.500 Menschen in Abschiebungshaft genommen und insgesamt 3.500 Menschen abgeschoben. Im Bundesland Berlin hingegen wurden im gleichen Zeitraum lediglich 18 Menschen inhaftiert und dennoch fast 1.000 Menschen abgeschoben. Das Verhältnis zwischen Haft und Abschiebungen liegt insofern im Land Berlin bei knapp 2%, im Land Bayern bei über 40%. Auch für das gesamte Bundesgebiet hat sich im Übrigen das Verhältnis zwischen Inhaftierungen und Abschiebungen erheblich verändert: 2015 kam eine Haftanordnung auf jede zehnte Abschiebung. Im Jahre 2020 lag dann das Verhältnis bei eins zu vier, das heißt eine Haftanordnung kam auf jede vierte Abschiebung. Die Zahlen zeigen: Mehr Abschiebungshaftanordnungen führen nicht automatisch zu mehr Abschiebungen! Unabhängig davon dürfte hier schließlich nicht die Anzahl der Haftplätze selbst, sondern die sogenannte „Belegkapazität“ entscheidend sein. Die „Belegkapazität“ wiederum wird von der durchschnittlichen Haftdauer bestimmt. Auch hierzu fehlt es an hinreichendem Zahlenmaterial.
2. Nach Ansicht des EuGH kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Art.18 der Richtlinie berufen, wenn die „schwere Belastung seiner speziellen Hafteinrichtungen nicht die Folge eines unerwarteten Anstiegs der in Haft zu nehmenden Drittstaatsangehörigen ist, sondern lediglich durch die Reduzierung der in speziellen Haftanstalten verfügbaren Plätze oder durch mangelnde Voraussicht der nationalen Behörden verursacht ist“ (Rn.81). Zudem muss der Mitgliedstaat nachweisen, dass die Belastung während des gesamten Zeitraums fortbesteht, in dem er sich auf Art. 18 der Richtlinie stützt (Rn. 82)
Bewertung:
In Deutschland war über Jahre versäumt worden, den Vorgaben der seit Heiligabend 2010 unmittelbar anwendbaren Richtlinie zu genügen und hinreichend Abschiebungshaftplätze in eigenen Einrichtungen zu schaffen. Abschiebungsgefangene wurden in Deutschland damals regelmäßig mit Strafgefangenen in einer Anstalt untergebracht. Erst aufgrund der Entscheidung des Gerichtshofs im Sommer 2014 in den Rechtssachen Bero u.a. (C-473/13) und damit viel zu spät begannen die meisten Bundesländer, eigene Hafteinrichtungen zu errichten. Verkennt ein Mitgliedstaat wie die Bundesrepublik Deutschland über Jahre hinweg die Vorgaben der Richtlinie und kümmert sich nicht darum, rechtzeitig eigene Haftplätze für Abschiebungsgefangene zu errichten, darf dieses Versäumnis bei der Bewertung der Frage, ob eine unverschuldete Notlage vorliegt, nicht unbeachtet bleiben. Zudem dürfte die Entscheidung so zu verstehen sein, dass sich ein Mitgliedstaat eine Notlage nicht dadurch schaffen kann indem er durch entsprechende gesetzliche Neuregelungen die Zahl von Ausreisepflichtigen massiv erhöht. Gleiches gilt erst recht für die Verschärfung gesetzlicher Regelungen, mit denen Ausreisepflichtige leichter und länger inhaftiert werden können. Es ist allgemein bekannt, dass der deutsche Gesetzgeber seit Beginn der vermeintlichen „Migrationskrise“ im Herbst 2015 in einem geradezu atemberaubenden Tempo verschiedenste Regelungen geschaffen hat, die Abschiebungen und Inhaftierungen von Abzuschiebenden stark erleichtern.
3. Unabhängig von den „Notlagefragen“ macht der EuGH schließlich deutliche Ausführungen dazu, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, um überhaupt von einer „speziellen Abschiebungshaftanstalt“ sprechen zu können (vgl. hierzu auch Leitsatz 1). Unter Rn. 54 heißt es, dass soweit wie möglich vermieden werden müsse, dass die Unterbringung einer Inhaftierung in einer Gefängnisumgebung gleichkomme, wie sie für eine Strafhaft kennzeichnend sei. Unter Rn. 55 weist der EuGH darauf hin, dass der „Umstand, dass die nationalen Regelungen über die Strafvollstreckung – und sei es auch nur entsprechend- auf die Unterbringung von Drittstaatsangehörigen in Abschiebehaft anzuwenden sind, ein gewichtiges Indiz dafür darstellen, dass eine solche Unterbringung nicht in einer speziellen Hafteinrichtung im Sinne von Art.16 Abs.1 der „Richtlinie“ stattfinde.
Bewertung:
Meiner Ansicht nach ist dies die wichtigste Aussage des EuGH. Nahezu alle Abschiebungshafteinrichtungen, die ich kenne, sind baulich von einer Strafhaftanstalt nicht zu unterscheiden. Dies gilt insb. für die Neubauten in Glückstadt und Hof. Nimmt man die Ausführungen des EuGH ernst dürfte in diesen Anstalten Abschiebungshaft nicht vollstreckt werden. Das gilt umso mehr, als in verschiedenen Bundesländern (wie z.B. Niedersachsen und Bayern) Abschiebungshaft weiterhin in entsprechender Anwendung des Strafvollzugsrechts vollstreckt wird.
III.
Und nun? Wie geht es weiter nach dem Urteil des EuGH?
Dazu zunächst ein kleiner Rückblick auf die von mir geführten Verfahren: Seit 2001 habe ich (Stand 8.3. 2022) bundesweit 2.215 Menschen in Abschiebungshaftverfahren vertreten. Alle Verfahren habe ich ausgewertet. 1.164 meiner MandantInnen (d.h. 52,6%) wurden nach den hier vorliegenden rechtskräftigen Entscheidungen rechtswidrig inhaftiert (manche „nur“ einen Tag, andere monatelang). Zusammengezählt kommen auf die 1.164 Gefangenen 30.507 rechtswidrige Hafttage, das sind gut 83 Jahre rechtswidrige Haft. Im Durchschnitt befand sich jede/r Mandant/in knapp 4 Wochen (genau: 26,2 Tage) zu Unrecht in Haft. Rund 100 Verfahren laufen z.Zt. noch. Mag jede und jeder diesen Befund selbst einordnen und bewerten.
Meiner Ansicht nach ist §62a I AufenthG in der bis 30. Juni 2022 geltenden Fassung sofort aufzuheben, da die Voraussetzungen einer „Notlage“ nicht vorlagen. Aus meiner Sicht sind zudem die zu Unrecht Inhaftierten zu ermitteln und großzügig zu entschädigen. Zudem ist die Unterbringung in von Abschiebungsgefangenen in Bundesländern ohne eigenes Abschiebungshaftvollzugsgesetz zu beenden. Überdies wird jede Anstalt dahingehend zu überprüfen sein, ob hier die Inhaftierung nicht strafhaftähnlich ist, was verboten ist. Doch dabei allein darf es nicht sein Bewenden haben! Insofern meine Forderung an die AmpelkoalitionärInnen: Nur davon abzusehen, Kinder und Jugendliche (oder wenn, dann nur ganz ausnahmsweise …) in die Abschiebungshaft zu stecken, wie es im Koalitionsvertrag auf S.140 heißt („Wir werden unserer besonderen humanitären Verantwortung gerecht und Kinder und Jugendliche grundsätzlich nicht in Abschiebehaft nehmen“), hilft nicht (wobei man sich natürlich fragen muss, wer sich sowas bloß ausgedacht hat, dass man Kinder - wenn auch nur ausnahmsweise - meint, einsperren zu können …). Nicht alles, aber vieles würde besser, wenn die Gefangenen vom Tag der Festnahme einen Anwalt (à la Pflichtverteidigung) bekämen. Die gegenwärtige Praxis, Betroffene ohne AnwältInnen in die Verfahren zu schicken, ist eines Rechtsstaats unwürdig und muss sofort geändert werden (so auch Richterin am BGH Schmidt-Räntsch (Asylmagazin 9/2020, S. 292, 298). Schließlich: Es braucht (endlich!) einer hinreichenden Evaluierung. Zahlen müssen auf den Tisch! Und es muss auch das Vorverständnis aller an diesen Verfahren Beteiligten abgefragt werden. Die skandalöse, rechtsstaatswidrige Inhaftierungspraxis in Deutschland geht uns alle an. Es geht hier um unsere Gefangenen und damit auch um uns!